土地是文旅产业发展中重要的关键词，国家目前的用地政策对文旅产业发展有哪些影响？日前，国家发改委城镇中心智库副理事长乔润令发表了演讲《文旅产业土地利用的新空间》。

/   宅基地：土地利用的新空间   /

土地控制数量扩张，提高土地利用率。

十八大以来，从新政策的整体来看，是控制数量扩张、提高土地利用效率。从十八大开始一直到今年的人民代表大会，这个趋势都在进行。我们看到，2013《中央城镇化工作会议》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，2014年《国家新型城镇化规划》又明确要求“严格控制城市便捷无序扩张”。

另外，国家也采取了新的措施，划定城市边界，划定耕地边界，划定生态红线。先从北京、上海、南京、杭州、广州、深圳等14个特大城市和大城市着手，然后扩大到600个城市。划定了以后，十年可以微调一次。那就意味着你不能随意的扩大城市的边界。

再看政府机构的整合，这里的关键是规划部门的重组。规划部门整体上从住建部门剥离出来，从组织机构上转变职能思路。要解决什么问题呢？要从外延扩张型的规划转变为存量优化型的规划，就是说规划本身也要发生重大的变革。

刚才讲了土地的情况，包括一些政策的变化，具有标志性的意义。什么意义呢？扩张型的新城新区建设已经进入尾声了，城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升。

/   新导向鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业   /

新的导向方面，最近三年来，所有的政策是鼓励集体建设用地、四荒地。搞什么？搞旅游、特色小镇、田园综合体。

大家看，四部委去年12月出台了一个新的政策：盘活存量和低效建设用地，严控新增建设用地规模，用地面积控制在3平方公里左右。就是说你搞旅游、搞建设，搞特色小镇和田园综合体要严格控制新增建设用地，在存量上做文章，这是个非常清晰的政策目标。

大家搞旅游的知道，62号文件是国务院一个非常有纲领性的文件（《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》[2015]62号）。这个文件发了以后，为了落实这个文件，主管部门、国土部等，又搞了一个关于支持旅游用地政策的意见（《关于支持旅游业发展用地政策的意见》[2015]10号）。其中最关键的是优先安排新增建设用地指标，允许和支持利用农村集体土地发展旅游业，这个政策非常的宽松，已经打开了大门。

另外，在中央2018年刚刚发布的文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中，允许政府利用农村存量建设用地，预留部分规制建设用地指标用于休闲旅游设施。

/   不同区域的土地开发重点加速分化   /

中国经济，各个区域经济在分化，人口流向在分化，土地利用也将出现重大的分化。

高价值地区的土地利用政策已经发生逆转。所谓高价值地区，那就是大中城市周边和东南沿海地区，这个土地价值非常高。比如说，讲个简单的例子，在温州一亩建设用地400到500万，这个在中西部是不可想象的。

中部地区的土地政策将聚焦农村集体建设用地。大家看中部地区，这个特别重要。中部地区土地政策将聚焦农村集体建设用地。伴随着农村三权分置的改革，农村集体建设用地将成为旅游用地的主流。

另外，经济空间和城镇人口收缩的东北、中西部一些地区不同类型的土地如何利用，建议各位认真研究这个事。那相当多的土地都是空了，“城中村”，大量的“空心城”、“空心办事处”长期这样吗？不可能。

所以说，政策和市场的走向正在十字路口。所以，你要是再在那儿搞什么房地产，什么旅游地产之类的，这个可能是风险非常大的。中国的人口流向发生了很大的变化。是机遇还是挑战呢？建议不同类型的土地开发价值需要重新评估，这个可能是非常需要的。

/   农村集体建设用地政策的重大调整   /

除了刚才提到的政策外，还有一个特别大的政策，农村集体建设用地的政策。试点是从2015年开始的，从去年到今年有了实质性的重大突破。关键是什么呢？最关键的是宅基地。因为宅基地属于农村建设用地，农地永远是农地，不能改变用途的。

农村宅基地实行所有权、资格权、使用权三权分置。原来的政策是这样的，宅基地不能入市，不能卖给城里人，不能搞经营。所以说，导致农民不能利用自己的土地分享工业化、城镇化的好处，也造成了农民宅基地难以退出，浪费资源。但2018年中央1号文件指出：落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

为什么我们有那么多宅基地，在那儿酝酿推不出来呢？体制问题。现在最大的亮点就是农民能以出租、合作等方式盘活利用空间宅基地的使用权，城市工商资本可以下乡合作开发宅基地的使用权，这就是讲的新空间，重点在这个地方。

/   农村宅基地是未来最大的用地空间   /

目前宅基地的三权分置政策正在实验过程当中。三权分置已经定了，下一步是要解决这五个问题。

• 宅基地转让可否跨区域，这个村拿的地能不能跨到别的县；

• 银行能不能抵押贷款，现在全国有30多个试点正在进行银行抵押贷款的试点。比如说江西有的已经做得非常不错了；

• 防止搞房地产，但可以建租赁房，这个政策也已经有了；

• 如何转化成产业用地，这一步正在探索；

• 如何进行市场化交易。

估计在2019年末，几大试点成熟以后，这几大问题就开始破解了。宅基地制度在三权分置基础上继续改革、使用权可以入市交易，意义重大：一是止住乡村衰败、增加农民收入，振兴乡村的关键一环；二是发展特色小镇、田园综合体，为乡村旅游提供了最大的潜在用地。

这个制度的改革，开辟了产业发展，特别是在旅游产业，特别是乡村振兴背景下的旅游、特色小镇、田园综合体。宅基地新政策及其后续融资政策的完善，为城市资本的下降开辟了道路。

/   农村土地如何流转、市场化   /

通过政府获得国有建设用地。国有土地我们习惯了从政府手里拿，但事实上，国有土地是政府先从农民手里征过来。大家搞房地产都知道，国有土地除了住宅用地，还有工业用地，商业、旅游等事业发展用地、公共设施用地等，在我们国家有很多。旅游现在已经变成一个非常引人瞩目的行当，但我们国家的分类标准还在二三十年前，所以这个可能将来旅游用地还是要重新分类一下，重新确认到底应该怎么搞。

从村集体手中获得的集体产权土地。这是我要给大家推荐的新空间，注意，重点是从农民手中、从村集体手中获得土地，这意味着下一步就不一定从政府手里了。

集体产权土地有3种，承包地、四荒地和林地、集体建设用地。这三种集体土地现有的特点有三个：

• 产权归集体，农民只有承包权、使用权；

• 不能抵押贷款、不能向村集体经济组织之外的人和组织流转出让；

• 实行用途管制，非经规划和政府征用，集体土地不能转换用途。

承包地，包括基本农田、一般性农田；四荒地和林地，这块的体量也很大。集体体建设用地也分三类，第一类叫做经营性集体建设用地，这个在整个集体建设用地当中占比不超过10%，也不是很多，它现在可以直接入市；第二类，公共建设用地，就是学校、医院等等，这是公共服务用地；第三类，也是最关键的，就是宅基地。刚开始就讲，宅基地为什么有那么大的空间？因为农民占了大量的宅基地，并没有退出来，两三亿人进城，宅基地不减反增，这是下一步发展最大的土地红利空间的所在。

农村可用的资源是土地与农村集体资产。那么，我们看了土地以后，再大体上分一下农村目前可用的资源。因为搞乡村振兴也好，搞乡村旅游也好，最基础的就是把土生土长的很多资源旅游化、文化化。

农村有资源型资产，包括土地、山泉河流等；农村也有经营性资产，就是集体经济，珠三角比较发达，比如有企业、旅游公司，是集体经济的；此外还有非经营性资产，主要是用于公共服务，如集体经济组织出资的农村教育、文化、卫生等设施等。三类资产分布不同，是农村集体的主要财产。

/   那么下一步改革的方向，就是确权   /

对于资源性的资产，确权以后，可以把经营权流转给想要的人，城市资本合作也好，买卖也好，都没问题，同时贷款抵押，一旦试点成功，可以贷款抵押；非经营性资产，确权估值后采用3P模式进行运营。这个我们搞乡村旅游和特色小镇和田园综合体的时候肯定会遇到这个问题，因为一些基础设施，公共服务设施，谁来建，这就有非常大的问题，这个你可以用3P模式。至于经营性资产，确权后可以交易出让合作经营。

最后的结论是，农村集体建设用地是未来用地的新领域。绝大多数的田园综合体、特色小镇，用地的最新的领域，也是最可发挥的领域，就是农村集体建设用地。